NOTE DE SYNTHÈSE

Dans son rapport du 13 mai 2009 portant sur le contrôle des comptes de la commune pour les années 2003-2006 et l’examen de la gestion communale à partir de 2003, la Chambre territoriale des comptes (CTC) a analysé, commenté et formulé des recommandations concernant la situation financière, l’organisation interne et la politique d’aménagement du territoire communal de la ville de Dumbéa.

Un précédent contrôle couvrant la période 1998-2002 s’était intéressé également à la situation financière mais aussi à la gestion des ressources humaines et à la politique de subventionnement de la municipalité.

La présente communication a pour objet, sans entrer dans le détail des 51 pages du rapport, de synthétiser les observations de la Chambre et d’en informer les élus et les administrés.

Ainsi, la Chambre a rendu son analyse autour de 3 thèmes principaux :

I – Une situation financière structurellement fragile

II - Une organisation interne à revoir dans son ensemble

III – Une politique d’aménagement du territoire communal en retard

I – UNE SITUATION FINANCIÈRE STRUCTURELLEMENT FRAGILE

Selon le rapport de la Chambre, « la situation financière, structurellement fragile s’est dégradée entre 2003 et 2006. Malgré une forte progression des recettes, la commune n’a pas pu rééquilibrer ses comptes. »

I – 1                 Des résultats insuffisants, proches des seuils d’alerte

En 2007, le résultat global corrigé a été négatif de 34 MF, situation due essentiellement à la hausse des dépenses de fonctionnement, et tout particulièrement sur les chapitres relatifs au personnel et aux subventions. Ainsi, sur la période d’observation considérée, le solde des restes à réaliser, en recettes et dépenses, a été constamment négatif avec un déficit atteignant 45 MF en 2006, repassant tout juste à l’équilibre en 2007. (cf. p.9)

La commune a atteint les seuils critiques des ratios d’alerte de la comptabilité publique, pour 3 ratios sur quatre :

• équilibre financier global,
• rigidité structurelle des dépenses ;
• capacité nette de désendettement (en particulier, en termes de durée : le ratio de  la capacité nette de désendettement est de 14,89 années pour un maximum tolérable de 15 ans. (cf. p.10).

  I – 2                 Des produits insuffisants malgré des dépenses de fonctionnement mesurées jusqu’en 2006

La ville ne peut compter que sur la Dotation Générale de Fonctionnement (DGF) et celle du Fonds Intercommunal de Péréquation (FIP).

Ainsi, pour 2008, le total de ces deux dotations (soit 1 757 MF) représente près de 68% des recettes en section fonctionnement. Ni le FIP, ni la dotation globale de fonctionnement provenant de l’État, ne suffisent. En conséquence, la capacité d’autofinancement de la commune (CAF), qui mesure l’épargne courante, reste chroniquement insuffisante.

Aussi, la Chambre recommande-t-elle de faire vérifier l’actualisation des critères du FIP. (cf. p.21)

Par ailleurs, sur le chapitre des recettes, la Chambre constate un niveau de dépenses irrécouvrables évalué à un total de 220 MF. La Chambre recommande donc l’inscription en dépenses d’une provision estimée à 50 MF par an susceptible de rendre le budget communal plus sincère et véritable.

I – 3                 Des recettes d’investissement limitées face à d’énormes besoins d’investissement

Pour réaliser ses infrastructures publiques, la ville reçoit des subventions d’équipement dans le cadre du contrat d’agglomération (CA). Cependant, les engagements du CA pris par l’ensemble des partenaires (État, Province Sud et Communes) contraignent la Ville à entreprendre des projets non seulement coûteux à l’investissement, mais qui génèrent, par voie de conséquence, de lourdes dépenses de fonctionnement.

Ainsi la Chambre considère que le contrat d’agglomération est irréalisable dans les conditions actuelles des finances communales. (cf. p.19)                  

Les besoins en infrastructures publiques de la ville de Dumbéa, qui connaît un accroissement démographique très important, se chiffrent en milliards : complexes scolaires, équipements sportifs aux normes olympiques, reprise ou réalisation de réseaux d’assainissement, du réseau routier communal, etc.

La Chambre recommande d’en faire un inventaire chiffré et priorisé, tant au niveau de l’investissement que des coûts de fonctionnement induits. (cf. p.19)

I – 4                 Un recours problématique mais contraint à l’emprunt confinant au surendettement

La Chambre avait déjà relevé que l’endettement était important dans son précédent rapport d’examen de la gestion portant sur la période 1998-2002, et avait demandé à la commune d’arrêter de recourir à cette ressource. La Chambre avait également noté que la commune s’était engagée, par un protocole du 30/10/2001 conclu avec l’AFD, à améliorer ces deux indicateurs financiers (cf.p. 16). Ces conditions n’ayant pas été satisfaites, la commune n’a plus eu accès aux prêts de l’AFD sur la période 2003-2007, obligeant ainsi cette dernière à s’adresser à d’autres établissements financiers avec des prêts plus longs.

Cette situation d’endettement a ainsi eu un effet croissant sur les charges de fonctionnement, réduisant  de 12 MF l’épargne courante de la commune. En sus, l’augmentation du stock de dettes a accru le poids des remboursements en capital, réduisant l’épargne nette de 39 MF.

De ce fait, les capacités d’endettement de la ville sont désormais quasiment épuisées.

II – UNE ORGANISATION INTERNE À REVOIR DANS SON ENSEMBLE

II – 1                Une commune insuffisamment encadrée, une gestion des personnels parfois irrégulière, une organisation interne présentant de nombreuses déficiences

Les carences détectées par la Chambre résultent d’une inadaptation de la gestion et de l’organisation des ressources humaines, due essentiellement à l’absence quasi-totale d’un encadrement de haut niveau (un seul cadre A pour 230 agents). Ainsi, un fort taux de rotation des personnels, un absentéisme récurrent, des difficultés administratives et techniques voire managériales, très importantes, ont empêché la fidélisation de personnels compétents. Par ailleurs, il n’existait ni organigramme, ni fiches de poste, ni procédure d’évaluation, ni plan des carrières.

Cette situation était la cause principale des maux de la commune analysés dans le rapport.

La Chambre recommande donc à la ville de considérer l’encadrement de ses services comme une priorité de gestion. (cf. p.29)

III – UNE POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE COMMUNAL EN RETARD

Dans son rapport, la Chambre territoriale des comptes constate que la politique d’aménagement de la ville de Dumbéa, a pris un retard important. Elle se penche sur les programmes ZAC (zones d’aménagement concerté) dont écrit-elle, les projets de développement restent à concrétiser. Elle ajoute qu’en dehors des ZAC, la politique d’aménagement de la commune présente un bilan contrasté, que la gestion des questions d’urbanisme est handicapée par la faiblesse des moyens financiers et humains de la commune, disponibles en ce domaine.

III – 1               La ZAC du Centre urbain de Koutio (CUK)

La ZAC du CUK, prévue pour 1 000 à 1 200 logements, et qui comportera des commerces et des équipements publics, a été créée par une délibération de la Province Sud en date du 26 avril 2000. Sa réalisation était programmée dans le cadre du Contrat d’agglomération 2000-2004.

À la création de cette ZAC, aucun équipement public n’était prévu, le concessionnaire étant tenu d’aménager les infrastructures en se finançant par la vente de terrains et des logements. La commune s’est vue chargée de construire et financer lesdits équipements (écoles notamment), outre la gestion du relogement des squatteurs. Fin 2008, il restait encore 89 familles à reloger. (cf. p.39 et 40)

III – 2               La ZAC de PANDA

La Chambre constate que ce projet ZAC PANDA (Parc d’activités Nord Dumbéa), voué à désengorger Ducos, objet de délibérations de la Province Sud prises entre 2003 et 2007 paraît en très net retrait par rapport au projet initial (p.40 et 41). Ce dernier prévoyait une zone industrielle et commerciale, les terrains situés à l’est, le long de la SAVEXPRESS, ayant été acquis en 2002, par un aménageur privé.

Il était initialement conçu en 2 phases : Panda 1 pour 350 entreprises et 400 logements, puis Panda 2 qui ajoutait 500 entreprises et 170 logements. Le second volet du programme, ZAC PANDA 2 à la Plaine Adam, a été abandonné tandis que PANDA 1 a été scindé en quatre tranches. Il est finalement prévu 102 établissements pour 960 logements puis à terme, 160 établissements et 250 logements. La commercialisation auprès des entreprises a commencé, sachant que le nombre de lots industriels serait limité à 15, le reste étant destiné à des activités artisanales ou commerciales.

Là encore, tous les équipements publics n’ont pas été envisagés, qui se limitent à un seul groupe scolaire, un cimetière et une gare routière et peut-être un lycée professionnel. Il n’est prévu ni de maisons de quartiers, ni de terrains de sports, ni de locaux à usage du public (maisons des associations) ou encore services communaux.

La Chambre recommande donc d’aborder ces différents points avec le concessionnaire de la ZAC. (cf. p.42)

    III – 3               La ZAC de DUMBÉA-SUR-MER

L’origine de ce projet situé entre la SAVEXPRESS et la mer, et allant du sud au nord du squat de la Quarantaine à la Pointe de la Dorade, revient à la ville de Dumbéa, qui s’était rapprochée d’un entrepreneur privé lequel avait acquis en 2002 un domaine de 350 ha. L’entrepreneur s’est réservé 195 ha en bord de mer pour lui-même, et a revendu 161 ha à la SIC.

Trois autres propriétaires étant également présents sur la zone, dont la Province Sud et le FSH, tous ces aménageurs ont fondé un collège de maîtres d’ouvrages puis délégué à la SECAL la réalisation d’un schéma directeur d’aménagement de la zone. Ce schéma, finalisé en octobre 2004, approuvé par les propriétaires, prévoyait des lotissements privés sur les parcelles de l’entrepreneur, des logements sociaux (location ou accès à la propriété) sur les parcelles de la SIC, de la Province Sud et du FSH, pour un total de 3 610 logements.

Hormis la réalisation du lotissement Pointe à la Dorade, autorisé par anticipation par la commune en 2004, le projet a été abandonné par cette dernière, sur les conseils de la Province Sud, aux motifs suivants : le projet ne garantissait pas à la commune la réalisation d’un front de mer ; il ne prévoyait ni l’emprise pour la réalisation d’un cimetière, ni suffisamment de groupes scolaires, les besoins étant de six écoles, deux collèges, un lycée.

Le projet actuel comprend 2 275 logements de plus dont 369 dans le secteur aidé. Il inclut le futur médipôle de Koutio. Le programme d’investissements publics se chiffre à 47 MdF dont 40 MdF pour le médipôle. (cf. p.44)

Entre autres conséquences en termes financiers, la Chambre souligne d’une part, des coûts supplémentaires de gestion de la population, d’autre part, « que la commune a perdu le produit de la taxe de raccordement au réseau d’assainissement de la Pointe à la Dorade, qui, si elle avait été perçue pour l’ensemble des logements devant être autorisés dans le cadre de l’ancien schéma, aurait généré entre 600 et 800 MF de recettes. » (cf. p.46)

En conclusion, la Chambre appelle l’attention de la commune sur l’importance d’un développement équilibré du projet global que représentent les 3 ZAC prévues sur son territoire. Elle recommande également de procéder au chiffrage prévisionnel des coûts de fonctionnement générés par les équipements publics qui seront rétrocédés à la commune. (cf. p.46)

III - 4                Un bilan contrasté de la politique d’aménagement de la commune

a)    Un plan d’urbanisme directeur flou

La Chambre juge que, bien que la ville de Dumbéa ait été la première en 2002 à faire adopter son plan d’urbanisme directeur (PUD), par la Province Sud, ledit document reste flou, mettant en jeux des objectifs non définis, assortis de la programmation d’aucune opération, d’aucun équipement… De plus, le zonage de sols est parfois en contradiction avec la vérité. Les demandes de permis ne pouvant être refusées, la commune se voit contrainte à des dépenses obligatoires non programmées.

De fait, le PUD ne fait état d’aucune évaluation financière quant à l’aménagement et aux questions urbaines.

La Chambre recommande à la ville de mettre en œuvre une révision de son PUD. Elle recommande de procéder au chiffrage prévisionnel de coûts de fonctionnement que génèreront les équipements publics ainsi que les autres coûts induits notamment par les besoins en services publics communaux spécifiquement destinés aux populations sensibles des logements sociaux aidés et très aidés. (cf. p.48)

b)    Une gestion de l’urbanisme handicapée par la faiblesse des moyens humains et financiers

La Chambre s’étonne d’un pilotage direct par le maire du secteur de l’urbanisme, l’édile arguant de l’échec du recrutement d’un personnel compétent. (cf. p.48)

La Chambre pointe par ailleurs de nombreux retards dans la politique d’équipement : programmes de logements sociaux non suffisamment accompagnés en termes d’équipements collectifs ; station d’épuration de Koutio arrivée à pleine charge, pour laquelle la ville n’a engagée aucune démarche d’extension. Le besoin est évalué à 1,6 MdF uniquement pour la création d’une nouvelle station. (cf. p.49)

CONCLUSIONS :

La Chambre considère « que la situation financière de la Ville de Dumbéa est insurmontable » alors même que les besoins en investissement n’ont jamais été aussi importants (la Chambre estime le financement manquant à 500 M F/an, minimum).

Elle met en garde la commune contre le recours à l’endettement pour répondre à ce problème, lequel la conduirait inévitablement vers une situation de surendettement(cf. p.50).

Ainsi, au vu de l’ensemble de ces éléments, il apparaît désormais évident que seule une dotation exceptionnelle et significative de plusieurs centaines de millions, serait à même de remettre à flot  les finances de la Ville de Dumbéa, et de lui permettre ainsi de faire face à un développement démographique qui, depuis la dernière décennie et sur celle à venir, ne connaîtra aucun ralentissement.